邓小芝 赵军 刘英
摘要：对我国新能源汽车产业政策的现状、发展历程、演变逻辑及推进思路进行了系统的阐述，并重点分析了推广补助政策的演变及其成效，指出目前新能源汽车产业政策存在的问题，为新能源汽车产业的下一步发展提出了建议，对我国新能源汽车产业政策的进一步完善具有重要的参考价值。
关键词：新能源汽车；产业政策；财政补助；政策建议
中图分类号：T-012
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.2095-1469.2016.04.04
当前，我国汽车工业发展面临着由大到强、排气污染治理、能源安全的挑战，发展新能源汽车是解决这些问题的重要途径，国家相关部门也对其高度重视。2010年，国务院将新能源汽车确定为七大战略性新兴产业之一；2015年，《中国制造2025》也将其确定为十大重点支持发展领域之一。但新能源汽车相对于传统汽车，还存在产品技术不成熟、成本较高、市场认可度低的问题，尚处于市场培育阶段，其发展需要一系列政策的支持。为加快培育和发展新能源汽车产业，促进汽车产业优化升级，实现由汽车工业大国向汽车工业强国转变，我国制定了一系列的鼓励政策和产业规划，对新能源汽车产业的发展起到了积极的引导和推动作用。
近年来，也有不少关于新能源汽车产业政策的研究，但大多是从政策本身进行分析和论述，没有将新能源汽车产业政策作为一个体系进行系统研究。本文通过对我国新能源汽车产业政策的发展现状、发展历程、演变逻辑及推进思路等进行深入剖析，从而对新能源汽车产业政策体系的特点有了清晰的认识，并重点对推广应用财政补助政策及其成效进行分析，在此基础上指出我国目前政策存在的问题，并给出下一步政策优化及发展的建议，对我国新能源汽车产业政策进一步完善具有重要的参考价值。
1.我国新能源汽车产业政策体系总体分析
1.1新能源汽车产业相关政策梳理
2009年以来，为加快促进新能源汽车产业化，国家逐步加大了市场导入期的政策支持力度，制定出台了一系列政策措施，为新能源汽车的发展营造了良好的政策环境。目前，国家己在发展规划、推广应用、管理规范、基础设施等方面初步建立了完整的新能源汽车产业政策体系，通过多种措施推动新能源汽车产业的健康发展，涵盖从研发、产业化到推广应用等各个环节，对市场培育起到了积极的推动作用。从出台政策总体来看，与新能源汽车推广应用补助相关的政策最为密集。自2015年以来，与电池回收利用、基础设施相关的政策成为新一轮政策的重点方向，这主要是由于基础设施建设己经成为制约新能源汽车发展的重要因素，同时经历了两轮试点城市的推广应用，我国新能源汽车数量己经达到一定规模，电池回收利用问题成为亟待解决的问题。
1.2新能源汽车产业政策发展历程及演变逻辑
从我国新能源汽车产业政策的发展历程来看，大致可分为三个阶段，第一阶段：起步期（2008年以前），这一阶段主要以“十五”、“十一五”重大科技专项为主，确定了“三纵三横”的研发布局，并对新能源汽车关键技术进行了重点支持，同时为迎接产业化的到来，出台了生产准入管理规则《新能源汽车生产准入管理规则》。第二阶段：发展期（2009～2013年），将新能源汽车列入战略性新兴产业，制定了《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020）》，规划中明确了“以纯电驱动为新能源汽车发展和汽车工业转型的主要战略取向”以及“到2015年，新能源汽车累计产销量力争达到50万辆；到2020年，生产能力达200万辆，累计产销量超过500万辆”的目标。从这一阶段开始，为加大新能源汽车的推广应用，我国开始实施以财政补助为主的推广应用政策，同时持续加大研发资金支持，实施了“电动汽车科技发展‘十二五专项规划”和“新能源汽车产业技术创新工程”。第三阶段：成长期（自2014年以来），以国务院办公厅《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》为指引，新能源汽车产业政策进入了密集制定发布期，出台了乘用车准入管理、新一阶段财政补助政策、税收优惠、充电基础设施发展指南及奖励办法、动力电池公告管理及回收等政策，政策体系日趋完善，行业不断规范。2015年出台的《中国制造2025》为新能源汽车下一阶段的发展指明了方向。
1.3新能源汽车产业政策推进思路
从新能源汽车产业政策的内容来看，我国主要从以下几个方面来支持新能源汽车的发展：一是将新能源汽车作为国家战略，通过持续的科技重大专项支持，结合严格的企业和产品准入制度，提升产品技术的先进性及高品质。二是以示范城市为依托，以“示范推广”和“推广应用”两大重点工程为抓手，以公共服务领域的应用为突破口，以重大活动（奥运会、世博会等）和事件作为主要的引爆点，逐步加大推广应用的范围，形成一定的规模效应。三是提高整车排放及企业燃料消耗量标准，并适当放开准入门槛，倒逼传统车企，鼓励新生力量从事新能源产品的开发。同时通过财税、非财税政策以及完备基础设施等措施，降低消费者购买新能源汽车的成本，并创造良好的使用环境，从而形成可持续的发展模式。
2.我国新能源汽车推广应用财政补助政策演变及实施效果。
开展推广应用工作是加快培育新能源市场和促进新能源汽车产业化发展的重要手段，政府出台了系列政策加快推广应用的工作，其中财政补助政策是推广应用政策中的重中之中，对新能源汽车推广应用具有重要的影响作用。对新能源汽车不同时期推广补助政策进行梳理对比，并对推广应用成果进行分析，有助于对推广应用政策动向进行预判，并为下一阶段政策完善提供重要支撑。
2.1推广应用财政补助政策演变
2009年1月，财政部、科技部发布《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》，将13个城市确定为试点城市，标志着我国公共服务领域节能与新能源汽车示范推广的试点工作正式启动。2010年5月和7月，试点城市扩大到25个，并确定了6个城市为私人领域试点城市。2013年9月，在总结上一轮示范推广经验和不足的基础上，四部委发布了《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，启动了新一轮汽车推广应用工作，四部委分两批批复了39个推广应用城市和城市群，共计88个城市作为新能源汽车示范应用城市。2015年4月，为保持政策连续性，促进新能源汽车产业加快发展，四部委提前发布了《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》，在全国对新能源汽车产品实施新的推广应用补助政策。
从补助政策发布的时间来看，2009～2012年，政策是根据产业发展状况逐步调整出台，经过了多次完善；2013～2015年，政策到2013年9月才正式出台，有一段时间的空档期，并在2014年1月根据市场情况对补助退坡幅度进行了调整；2016～2020年，政策在2015年4月就正式出台，政策延续性更强，而且推广周期为五年，给企业和消费者一个稳定的预期，表明政府持续支持新能源汽车发展的决心。
三个阶段补助政策的细则对比见表1。从补助产品要求来看，补助指标不断细化，技术要求越来越高，2016～2020年的政策中，对续驶里程、燃料消耗量等重点指标的要求更加严格，大幅提高了车辆的补贴门槛，在一定程度上有利于推动企业不断提高产品技术水平，鼓励优势企业做大做强，但还存在着部分车型补助不太合理的问题。从推广的区域和领域来看，推广范围不断扩大，2016～2020年，政策己经不再区分试点与非试点城市。从补助金额来看，2016年乘用车补助与2015年相比差别不是很大，但客车变化较大，补助下降明显，而且自2016年开始，补助总体退坡较为严重，除燃料电池汽车外，2017～2018年和2019～2020年补助标准分别在2016年基础上下降20%和40%，说明政府鼓励优势企业规模化生产降低成本、加快产业化进程的决心，整车及相关的零部件企业竞争将更加激烈。
2.2推广应用财政补助政策效果分析
在推广补助政策的持续推动下，我国新能源汽车推广数量有了明显的提升，2009～2012年累计推广量只有2.7万辆左右（含非插电式混合动力汽车），而2013～2015年推广量己经超过了38万辆，是2009～2012年推广量的14倍。同时2013～2015年推广量占到了全国新能源汽车销售总量的88%左右，说明新能源汽车推广补助政策对市场培育的重要作用。
从新能源汽车年度推广量变化趋势来看，推广数量自2014年开始增速明显，2015年继续保持强劲的增长势头，全年累计推广数量达30多万辆，是2014年推广数量的5倍，约为2009年推广数量的120倍，新能源汽车已经进入了高速发展期。
对新能源汽车2014～2015年月度销量进行统计可以看出，进入2014年下半年以后，新能源汽车开始进入快速增长期，自2014年9月开始，基本每月推广量都保持在5000辆以上。这主要是由于2014年以来相关部门制定了一系列力度较强的政策措施，如加快推广应用指导意见、免征车辆购置税、充电设施建设奖励、免征车船税等，刺激了市场消费。2015年12月单月销量达到最高值13.6万辆，是11月销量的3倍多，主要是由于2016年开始执行新的补助政策，变化较大，而且地方补助是否继续配套尚不明朗，造成2015年年底销量呈井喷之势。从销量的变化可看出政策对新能源汽车推广的影响非常明显。
从2013～2015年产品推广类型来看，纯电动车推广数量较多，占推广总量的75%，与国家纯电驱动车的战略方向一致；乘用车占比较高，占推广总量的62%，说明乘用车市场逐步扩大，车辆主要推广类型己经由客车向乘用车转变。
3.我国新能源汽车产业政策存在的问题及发展
在一系列政策的推动下，我国新能源汽车在研发和推广方面取得了明显进步。2015年我国新能源汽车呈现爆发式增长，产量37.9万辆，同比增长4倍，我国己成为全球最大的新能源汽车的增量市场。但从产业政策分析中可以看到，我国新能源汽车产业政策存在补助导向较重、使用环境还需优化、监管体系不完善、技术创新支持力度不足等问题，阻碍了新能源汽车产业的进一步发展。为完善新能源汽车产业政策体系，创造一个更好的政策环境，加快新能源汽车产业做大做强，主要有以下几方面的建议。
（1）建立以市场驱动为主的推广政策。目前推广政策多以补助为主，且补助主要采取普惠制，对优异产品缺乏差异性激励，造成企业创新动力不足，不利于企业的发展和产品品质的提升。建议优化目前的推广补助政策，并逐步引入市场机制。在现有补助指标要求的基础上，增加能耗等体现产品先进性的指标，并综合考虑电池技术进步、成本等因素优化补助额度，引导企业向提升产品品质、降低成本方向发展，最终形成扶优扶强的机制。同时尽快建立新能源汽车积分交易制度，鼓励新能源汽车企业积极自主开发新能源汽车，强化企业发展新能源汽车的内生动力，从而形成一个可持续发展的政策环境。
（2）构建公平、便利的使用环境。目前新能源汽车仍存在地方限制或变相限制消费者购买外地及某一类新能源汽车，以及新能源汽车使用不便利的问题，不利于新能源汽车产品的竞争和推广应用。建议国家坚决破除地方保护，对存在地方保护行为的省（区、市），中央财政应依据严重程度对其奖补资金进行扣减直至取消。在提升新能源产品便利性方面，建议创新新能源汽车交通管理模式，通过分类登记，提升用户在停车位分配、高速收费、限购、限行等购买和使用环节的综合体验，同时加快基础设施的建设，将基础设施建设与推广数量的比例作为奖励资金考核的一项指标，从而将政策红利逐步由购买端向使用端转移，为用户创造一个良好的使用环境。
（3）创新管理模式，强化政策法规管理。目前新能源汽车产业管理存在“重审批，轻监管”的问题，虽然政策的出台越来越系统化、法制化、全面化，但实施效果却参差不齐，量与质的发展明显失衡。建议进一步完善产品准入退出制度，构建事前的产品型式认证制度，事中的生产一致性核查制度和事后的缺陷产品召回制度“三位一体”的新管理体系，鼓励真正有竞争实力的企业进入新能源汽车产业，提升产品的竞争力，促进产业健康发展。加强对政策执行的考核力度，建立严格的行业监管体系，落实对企业进行相关奖惩的机制，真正做到“令行禁止，违法必究”。
（4）加大对技术创新的支持力度。虽然国家相关部门通过科技重大专项、创新工程等项目对新能源汽车进行了持续支持，但总体来看我国研发支持力度仍相对较弱且较为分散，造成整车及关键零部件技术仍与国外有一定差距，产品缺乏竞争力。建议政府一方面在政策设计时加大对技术优势企业的支持力度，引导企业注重技术品质提升，另一方面健全资金支持体系，成立国家级行业性产业投资基金，吸引大型企业、金融机构及社会资本参与，加大对重点企业创新产品和关键技术的投资力度，提升产品竞争力。
4.结语
新能源汽车作为缓解能源危机、改善大气污染的主要突破口，受到世界各国的重视，但新能源汽车市场占有率仍较低，市场潜力巨大。在一系列政策的支持下，我国新能源汽车产业进入快速发展阶段，目前我国新能源汽车的销量己经位列世界第一。为继续抢占新能源汽车发展制高点，必须抓紧部署，进一步完善产业发展所需的政策体系，加快培育和发展新能源汽车产业，促进汽车产业优化升级，实现由汽车大国向汽车强国的转变。
